徐永光:《慈善組織生態環境治理九題》

2010年12月31日14:55

  一為法律規范

  英國在1601年伊麗莎白時代就有了《慈善法》。對中國《慈善法》的期待,重要的不是具體法律條文,而是立法指導思想能否厘清慈善(即民間公益)與政府責任的關系,還慈善以民間本性。有了這個根本前提,具體法律條文的制訂不是困難。

  如果把《慈善法》作為民間慈善的母法,已有的《社團登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》等應該作為子法規,進行相應修訂;《公益事業捐贈法》、《企業所得稅法》、《信托法》等與之相關的法律法規,則應通過實施條例的制定與《慈善法》進行對接和規范。

  《慈善法》及其子法和相關法律法規,均應以保障公民做慈善的權利為基本指導思想,以鼓勵民間慈善發展為目標,首先需要突破的是民間慈善組織登記難的問題。

  對現有慈善法律法規執行中的有關政府規章也需要進行清理和修訂。如財政部、國家稅務就非營利組織的免稅資格和免稅收入問題所發兩個規范性文件,與《企業所得稅法》及《實施條例》存在抵觸,違反上位法的明確規定,限制了非營利組織的合法權利,對中國的基金會和公益慈善事業的發展造成嚴重阻礙。為此24家基金會聯名上書國務院,請求對財政部和國家稅務總局兩個免稅政策規范性文件進行合法性審查。

  二為政府監管

  政府對于民間慈善應負依法監管的責任。不可否定,中國民間慈善的第一推動力來自政府,正是80年代以后出現的一批有政府背景的慈善組織開展的眾多公益活動,在動員公眾參與慈善事業、弘揚慈善文化方面做了許多有益的探索,創立了諸如“希望工程”、“春蕾計劃”等著名公益品牌。

  20多年過去了,政府主導的慈善體制不僅沒有什么變化,還有行政化控制加強的傾向。“汶川地震八成進財政賬戶”和“玉樹地震百億捐款收繳國庫”表現為政府直接操控民間慈善捐款。盡管政府的初衷是從災害救援和災后重建的統籌規劃考慮,希望以此避免重復建設和資源浪費。但從呵護民間慈善角度看,這樣操作肯定是弊大于利。

  官民不分的慈善體制,讓一些地方政府把慈善捐款作為第二“稅源”。頻繁的“被捐款”、“被慈善”也對公眾的慈善熱情造成巨大傷害。

  政府責任越位必然導致監管缺位。故加強政府對慈善組織的監管也要從慈善體制的改革入手,讓慈善組織回歸民間,建立政府監管權威,有效引導慈善組織規范運行。

  三為組織善治

  現代社會結構存在政府組織,市場營利組織和非營利性組織三大部門。慈善組織所在的第三部門存在著“三個世界”。有政府(第一部門)背景的慈善組織(GONGO)為“第一世界”,有市場(第二部門)背景的非公募基金會為“第二世界”,純粹生長自社會基層的草根NGO為“第三世界”。“三個世界”需要合作,融合,實現資源整合,優勢互補。

  慈善組織屬于公共機構,其資產屬于社會公共財產。慈善組織的善治即好的治理的核心是如何確定理事會在機構決策中的核心地位,保持慈善組織的獨立性和治理的有效性。

  對于GONGO來說,善治的首要問題是去行政化,逐步從體制上實現由官到民的轉型。一個有著國家行政級別和事業單位編制的慈善機構,機構的控制權不可能來自代表社會公眾的理事會。GONGO的去行政化轉型還會帶來來慈善資源從民間回到民間的正向流動。

  對于非公募基金會來說,內部治理并不存在類似公募基金會那樣的制度障礙。但出資人的強勢令許多非公募基金會理事會形同虛設,機構內部人控制、決策隨意性、缺乏監督制衡、管理不專業和資金使用效率低的狀況普遍存在。非公募基金會的治理現狀令人堪憂,但善治對于非公募基金會來說,非不能也,實不為也!教育培訓,是解決問題的關鍵。

  草根NPO治理的難點在于創辦人的位置擺放。堅定的信仰和成功的業績確立了這些創辦人在組織內“教父”般的地位。根據治理的要義,他們必須進行角色選擇。是做理事長還是做執行長。做理事長,能否真正給執行長放權?做執行長,能否接受理事會的領導?中國草根NPO仍處在“英雄創造歷史”的階段,目前還鮮有治理成功的經驗。

  四為行業自律

  政府對民間慈善組織監管的門檻并非行業發展的高標準,只要你不違規,不越出道德底線,就會讓你活,至于活得好不好,那是你自己的事。

  行業自律機制的建立是引領行業走向卓越的引擎。

  中國民間慈善行業已經出現三個行業自律的非正式聯盟。以中國扶貧基金會、中國青基會和愛德基金會共同發起、北京恩玖信息中心執行的“中國非營利組織自律行動”及其開發的《自律準則》為先導,先后出現了非公募基金會論壇(發布了《自律宣言》)和壹基金組織的草根NGO“自律吧”。

  《十一五規劃綱要》提出“要完善民間組織的自律機制”的最后一年,以“民間公益行業自律從基金會開始,基金會行業自律從信息披露開始”為目標的“基金會中心網”(www.foundationcenter.org.cn)已經上線運行;饡行木W由35家重要的基金會共同發起,旨在建立一個全國性的基金會財務收支及資助項目和捐款信息平臺,成為社會公眾和捐贈者監督基金會工作、監督捐款使用的透明窗口,也成為政府強化對基金會監督管理的有效渠道;饡行木W的目標是,成為“捐款人理性出錢,基金會透明管錢,公益組織高效花錢”的公益產業鏈的信息支持平臺。

  五為社會監督

  陽光是最好的殺蟲劑,社會監督是慈善組織的保護神。所有慈善組織都應追求公開透明,自覺接受公眾監督,以透明度贏得公眾的信任,讓公眾“用腳投票”。

  六為公眾參與

  民間慈善是大眾慈善,公眾自覺參與是民間慈善生生不息的源泉。尊重公眾自愿參與慈善的意愿,保護公眾的慈善熱情,保障公眾自由選擇捐款受托機構的權利,是慈善體制、制度和一切慈善組織發展必須遵循的原則。

  一個健康、有活力的慈善組織生態環境,需要以遍布城鄉社區的公益慈善服務終端為基礎,這是公眾參與的必要條件。公益慈善服務組織也將成為吸納消化慈善資源和創造新的就業機會的重要社會部門。

  七為官民合作

  民間慈善組織的服務與政府服務一樣具有公共性。黨中央《深化行政管理體制改革的意見》要求“更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用,更加有效地提供公共產品”。政府騰出一些公共服務的空間,用財政資金購買民間組織的社會服務,將有助于提高公共資金的使用效率,為民間公益慈善服務組織帶來重要資源支持。

  慈善組織要了解政府的需求,尋求機構使命與政府需求的契合點,提高與政府合作的能力。官民合作,共創和諧。

  八為平等競爭

  慈善資源的行政化壟斷,抑制了公眾慈善熱情,窒息了民間慈善的活力,是得不償失的。

  效率優先,透明為王是慈善組織競爭的原則,要通過平等競爭,保證慈善資源向最有效率的機構流動。

  九為優勝劣汰。

  一個好的慈善生態環境不能容忍慈善資源壟斷,也不能庇護落后,帶病運行。所有慈善組織,都應在法律規范、政府監管、組織善治、行業自律、社會監督、公眾參與、官民合作、平等競爭的條件下,實行優勝劣汰,以保持慈善行業機體的健康和活力。

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